政策解读

关于优化中国法院层级结构与审级制度的批判性研究报告：一项基于撤销基层人民法院与构建三级终审制的改革建议

四川北展律师事务所 2026/08/10 0 次阅读

摘要

本报告旨在深入剖析中华人民共和国现行“四级两审终审”的法院组织体系，特别是基层人民法院的设置在司法实践中所暴露出的结构性缺陷与非科学性。通过对大量司法实践问题、制度运行困境的实证分析，并借鉴德国与日本在法院层级划分与审级功能定位上的成功经验，本报告系统论证了当前四级法院体系存在的审级职能同质化、司法资源配置失衡、司法地方化积弊难除、以及基层司法能力与公信力不足等核心问题。基于此，报告提出一项根本性的司法改革构想：撤销作为独立审级存在的基层人民法院，将其司法功能进行重构与下沉，并在此基础上建立一种新型的“三级终审”制度。该制度以中级人民法院作为主要的一审法院，以高级人民法院作为兼顾事实审与法律审的二审法院，并赋予最高人民法院对特定重大案件进行最终法律审的裁量权。报告详细阐述了新制度下的管辖分工、上诉程序、配套机制设计，并前瞻性地分析了此项改革可能面临的宪法性、法律性及实践性挑战，同时提出了相应的应对策略。本研究认为，此项改革虽具颠覆性，却是实现司法资源优化配置、提升司法公信力、彻底根除地方保护主义、真正实现法律统一适用的必由之路，对推进国家治理体系和治理能力现代化具有深远意义。

引言：问题缘起与研究路径

自1982年《中华人民共和国宪法》及1983年《中华人民共和国人民法院组织法》确立以来，我国“最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院等专门人民法院”的四级法院结构（即最高、高级、中级、基层）与“两审终审制”相结合的司法体制，已运行四十余年。这一制度设计在特定的历史时期，对于维护国家法制统一、保障社会秩序、解决社会纠D纷起到了不可磨灭的作用。

然而，随着中国社会经济的飞速发展、法治建设的持续深化以及人民群众对司法公正需求的日益增长，这套建立在特定行政区划逻辑和传统管理模式之上的法院体系，其内在的结构性矛盾与非科学性日益凸显。特别是处于司法体系“金字塔”底座的基层人民法院，在“案多人少”的巨大压力、司法行政化的深度侵蚀以及地方因素的复杂影响下，其功能定位与现实表现之间的巨大张力，已成为制约中国司法整体效能与公信力的关键瓶颈。大量研究和实践表明，当前法院体系在案件分流、资源分配、审级功能实现等方面存在严重的功能失调 [115][116]。

司法改革进入深水区，对法院组织体系进行根本性、结构性的反思与重构已刻不容缓。单纯“头痛医头、脚痛医脚”式的改良已难以为继，我们需要一种更具前瞻性和科学性的顶层设计。本报告的核心论点是，当前四级法院的划分方式，尤其是基层人民法院的普遍设置，缺乏充分的科学依据，已不适应新时代法治建设的需要。我们必须跳出“四级两审”的思维定势，大胆探索更为合理的替代方案。

为此，本报告将首先对现行四级法院体系，特别是基层人民法院存在的非科学性进行系统性、多维度的批判性分析。随后，报告将目光投向域外，深入考察德国和日本这两个同属大陆法系、其司法制度在世界范围内享有盛誉的国家的法院层级与审级制度，提炼其可供借鉴的制度精髓。在此基础上，本报告将正式提出“撤销基层人民法院，构建三级终身制”的核心改革构想，并对其制度细节进行具体设计与阐释。最后，报告将客观评估该项改革可能面临的法律障碍与现实挑战，并提出审慎而积极的推进策略。本研究期望通过这种“破立结合”的方式，为中国未来司法体制的深层改革提供一份兼具理论深度与实践价值的蓝图。

第一章：现行四级法院层级划分的非科学性批判

中华人民共和国的法院体系按照行政区划设立，形成了与行政层级高度对应的四级结构。这种设计看似逻辑清晰，便于管理，但在司法运作的实践逻辑下，却暴露出一系列深刻的非科学性。这些问题并非孤立存在，而是相互关联，共同构成了对司法公正与效率的系统性侵蚀。

1.1 审级职能同质化与定位不清：高层内卷与底层失能

科学的审级制度，其核心在于不同审级法院应具有清晰、差异化的功能定位。通常而言，一审法院重在查明事实、正确适用法律；二审法院（上诉审）重在纠正一审可能存在的事实认定和法律适用错误；而终审法院（法律审）则应专注于统一法律解释与适用标准，发布具有指导意义的判例，引领法治发展。然而，在我国的“四级两审”实践中，各级法院的职能却呈现出高度的“同质化” [117][118]。

首先，从最高法院到基层法院，几乎所有法院都在进行着事实审理。无论是二审、再审还是审判监督程序，上级法院往往需要重新审查证据、认定事实，这使得高层级法院深陷于具体个案的细节泥潭之中 [119][120]。最高人民法院近年来受理的再审申请案件数量激增，其中绝大多数案件并不涉及复杂的法律统一适用问题，而仅仅是当事人对事实认定不服的延续性纠缠。这种“全面审查”原则导致最高法院和高级法院“疲于办案”，其本应承担的统一法律适用、进行宏观司法指导的核心功能被严重削弱，造成了高层级司法资源的巨大浪费和“程序空转”现象，例如，最高法处理的大量再审申请中，最终被驳回的比例高达九成以上，这本身就说明了案件过滤机制的失效 [121]。

其次，审级之间的监督与指导关系错位。由于上级法院可以全面推翻下级法院的判决，导致下级法院（尤其是基层和中级法院）缺乏足够的终局性权威。法官在审理案件时，不仅要考虑法律规定，还要揣测上级法院的审判思路，甚至在一些疑难案件中出现“下审上判”或“审而不判、判而不审”的怪象，即一审法院不愿或不敢做出实质性裁判，将矛盾上交 [122]。这使得一审程序在很大程度上被虚化，当事人普遍将一审视为“练兵场”，将希望寄托于二审乃至再审，诉讼成本无限增加，也违背了司法效率原则。

这种审级功能的模糊和重叠，使得四级法院体系并未形成一个有效过滤、逐级提炼法律问题的科学漏斗，反而更像四个功能相似、只是管辖范围和级别不同的平行机构，导致司法体系整体运行的内卷化和低效化。

1.2 基层人民法院的系统性困境：一个“不科学”设置的集中体现

作为整个司法体系的基石，基层人民法院处理了全国绝大多数的案件，但其自身的设置和运行状态，恰恰最集中地反映了当前法院体系的非科学性。

第一，案件管理的“一锅煮”模式缺乏科学分流。 基层法院作为最低一级的法院，理论上应处理最简单、最基础的纠纷。但在我国的制度设计下，除了少数由中院一审的案件外，几乎所有类型的民事、刑事、行政案件，无论难易、大小，都首先涌入基层法院 [123]。基层法院缺乏类似美国治安法院或日本简易裁判所那样的前置性、专门处理小额、简易纠纷的机构。这种“一锅煮”的案件受理模式，使得基层法院一方面要应对海量的简单重复性案件（如信用卡纠纷、物业费纠纷），另一方面又要处理技术上极其复杂的新型案件（如网络侵权、金融衍生品纠纷）和矛盾异常激烈的群体性案件。这种设计上的不加区分，直接导致了案件的积压和审判质量的下降。

第二，司法资源配置的严重不均与内部结构失衡。 “案多人少”是描述基层法院现状最常见的词语，但这背后是更深层次的结构性问题。首先，法院编制的确定往往依据行政级别而非实际案件数量，导致经济发达地区基层法院案件量井喷，而法官编制却增长滞后；相反，一些偏远地区的基层法院则可能“案源不足”，造成司法资源的闲置 [124][125]。其次，在法院内部，行政化色彩浓厚，非审判人员（政工、后勤、行政管理人员）比例过高，甚至超过一线审判人员，进一步挤占了本就紧张的审判资源 [126][127]。例如，某些基层法院审判人员与司法行政人员的比例甚至达到了荒谬的0.7:1 [128]。具备法官身份的宝贵人力资源被大量消耗在非审判的行政事务中，这是对司法专业主义的极大讽刺。

第三，法官队伍素质参差不齐，难以胜任复杂的审判职能。 尽管近年来通过统一法律职业资格考试，新入职法官的学历水平有了显著提升，但基层法院法官队伍整体上仍存在“两头小、中间大”的问题。一方面，经验丰富、业务精湛的资深法官因待遇、晋升等问题，或流向律师行业，或向上级法院遴选，导致基层“留不住人”；另一方面，大量缺乏实践经验的年轻法官直接面对一线复杂纠纷，处理疑难案件的能力尚有欠缺 [129][130]。这种人才结构导致基层法院的案件审判质量优劣不均，部分法官仍依赖朴素的“经验办案”，而非严谨的法律推理，使得案件的二审改判率和发回重审率居高不下，不仅浪费了宝贵的二审资源，也损害了司法的确定性和权威性 [131]。

第四，经费与人事上的地方化，是司法不公的制度根源。 这是基层法院乃至整个地方法院体系最致命的缺陷。基层法院的人事任免和财政经费供给，长期以来完全依赖于同级地方政府 [132]。这种“人财物”受制于人的模式，使得基层法院在审理涉及地方政府、本地重点企业或有地方利益牵扯的案件时，难以保持独立的裁判立场。“地方保护主义”之所以屡禁不绝，其制度根源就在于法院与行政区划的捆绑。法院在面对同级政府的“招呼”或无形压力时，往往会通过拖延受理、违规管辖、实体判决上偏袒本地当事人等方式，充当地方利益的“守护者”，这严重破坏了国家法律的统一实施，使司法公正的承诺在地方层面大打折扣 [133][134]。

综上所述，基层人民法院的设置，从案件分流机制、资源配置模式、队伍建设，到其根本的组织保障，都充满了内在的矛盾和非科学性。它被设计为一个全能的、无所不包的底层纠纷解决机构，却并未被赋予与之相匹配的资源、能力和独立地位。这种理想与现实的巨大鸿沟，使其成为了当前司法体系中问题最为集中的一环。因此，任何旨在提升中国司法整体水平的改革，都必须从正视并重构基层法院的功能与定位开始。

第二章：德国与日本司法制度的比较法考察——来自大陆法系国家的镜鉴

作为与中国同属大陆法系的国家，德国和日本的司法制度经过长期发展演变，其法院层级结构与审级功能划分的科学性、精细化程度，为我们提供了极具价值的参照系。

2.1 德国模式：逻辑严谨的四级三审制与功能主义的管辖划分

德国的普通法院系统（处理民事和刑事案件）虽然在组织上分为四级，即区法院（Amtsgericht）、州法院（Landgericht）、州高级法院（Oberlandesgericht）和联邦最高法院（Bundesgerichtshof），但其审级制度的核心是三审终审制 [135]。其科学性体现在以下几个方面：

第一，清晰的初审管辖分工，实现案件源头的有效分流。 德国法律对一审管辖权有明确且具体的划分标准，有效避免了“一锅煮”的弊端。

l 区法院（Amtsgericht）：其定位类似于一个“高级”的基层法院，主要负责处理标的额较小（例如5000欧元以下）的民事案件和法定刑较轻（例如4年以下有期徒刑）的刑事案件 [136]。这类法院遍布全国，数量众多，确保了司法服务的便捷性。其核心功能是快速、高效地处理大量简单、日常的纠纷，是社会安全阀的第一道防线。

l 州法院（Landgericht）：这是德国司法体系的腰部力量，是绝大多数重大、复杂案件的一审法院。它一审审理标的额超过5000欧元的民事案件和所有可能判处4年以上有期徒刑的严重刑事案件 [137]。州法院的法官通常由经验更丰富的职业法官担任，并采用合议庭审理，确保了重大案件在一开始就能得到高质量的审判。

这种设计，将简单案件与复杂案件在源头上进行了分离，让区法院专注于“效率”，让州法院专注于“公正”与“质量”，实现了司法资源的优化配置。

第二，审级功能的严格区分：事实审与法律审的分离。 德国的上诉程序设计极具巧思，体现了审级功能的递进逻辑。

l 上诉（Berufung）：对区法院和州法院的一审判决不服，可以向上一级法院（对区法院判决向州法院上诉，对州法院判决向州高级法院上诉）提起“上诉”。这是一种全面的、兼顾事实与法律的二审。上诉法院可以重新审查证据、认定事实，并对法律适用进行审查。这是给予当事人的一次完整的纠错机会。

l 法律复核（Revision）：对上诉判决若仍不服，在符合法定条件（如案件具有原则性意义、为确保法律统一适用所必需等）的情况下，可以向联邦最高法院申请“法律复核”。这是一种纯粹的法律审。联邦最高法院不再审查事实问题，只审查下级法院在判决中是否存在法律适用错误。其合议庭由五名资深法官组成，作出的判决旨在统一全国的法律解释，具有极高的权威性 [138]。

通过“上诉”与“法律复核”的区分，德国的三审终审制形成了一个完美的“漏斗”：海量的案件在区法院和州法院得到处理和终结，少数确有争议的案件通过“上诉”程序得到事实和法律上的再次检验，而只有极少数具有重大法律意义的案件，才能进入联邦最高法院的视野，从而保证了最高司法机关能够集中精力履行其核心使命。

2.2 日本模式：精巧的四级三审制与简易裁判所的角色

日本的法院体系在机构设置上分为最高裁判所、高等裁判所、地方裁判所、家庭裁判所和简易裁判所五种，共四个层级 [139][140]。但与德国类似，其运行的核心也是三审终审制 [141]。

第一，简易裁判所的“减压阀”作用。 日本司法体系的一大亮点是**简易裁判所（Summary Court）的设置。这是日本数量最多、分布最广的司法机构，专门负责处理轻微的民事和刑事案件。例如，请求金额在140万日元以下的民事诉G讼、罚金以下的刑事案件等 [142]。简易裁判所的程序更为简化，审理更为迅速，许多案件甚至可以一审终审。它的存在，极大地过滤了涌入司法系统的案件，将大量简单纠纷化解在基层，使得上一级的地方裁判所（District Court）**能够卸下包袱，专注于审理其他所有普通的一审案件，包括重大的民事和刑事案件。

这与我国基层法院的困境形成了鲜明对比。我国的基层法院承担了日本简易裁判所和地方裁判所的双重职能，却远没有与之匹配的资源和精细化的制度设计，其不堪重负是必然的结果。

第二，明确的上诉路径与最高法院的法律审定位。

l 日本的案件从简易裁判所或地方裁判所开始一审。

l 不服一审判决的，可以向**高等裁判所（High Court）**提起“控诉”，这同样是兼顾事实审和法律审的二审。高等裁判所在全国仅设8所，其法官均为资深法官，确保了二审的质量和权威 [143]。

l 对高等裁判所的判决不服，可以向最高裁判所（Supreme Court）提起“上告”。与德国的法律复核类似，“上告”也主要是法律审，其受理有着严格的限制，通常仅限于案件涉及违反宪法或重大法律解释错误等情形。最高裁判所由1名所长和14名大法官组成，其判决具有终局效力，是统一法律见解的最高权威 [144][145]。

2.3 比较法镜鉴：对我国司法改革的核心启示

通过对德、日两国司法制度的考察，我们可以得出以下几点核心启示，这些启示直接指向了我国当前法院体系的病灶，并为我们构想改革方案提供了清晰的方向：

1.必须设立专门处理简易、小额案件的初级司法单元。无论是德国的区法院还是日本的简易裁判所，其成功经验表明，将大量简单纠纷与复杂案件在制度上进行分离，是实现司法效率和资源合理配置的前提。这不仅能让高级别法院集中精力处理大案要案，也能为民众提供更便捷、低成本的纠纷解决渠道。

2.必须强化一审法院的地位和能力。德、日两国都将州法院或地方裁判所作为主要、重大案件的第一审法院，并配备最优质的司法资源，力求“一审定纷争”。这与我国一审虚化、当事人普遍“信上不信下”的现状形成鲜明对照。一个强大的、值得信赖的一审，是建立司法权威的基石。

3.必须严格区分事实审与法律审，明确各审级功能。三审终审的精髓不在于审三次，而在于通过审级的递进，逐步将争议从“事实之争”提纯为“法律之争”。终审法院必须从繁杂的个案事实中解脱出来，专注于法律的统一适用，扮演好“立法者”之外的“法律解释者”和“规则塑造者”的角色。

4.法院设置应适度超越行政区划，以保障司法独立。尽管德日两国法院的管辖区也与行政区划有一定关联，但其上诉法院的管辖范围通常远大于地方政府的管辖范围（如日本全国仅8个高等裁判所），且法官的人事和财政保障体系具有高度的独立性，这从制度上最大程度地减少了地方行政干预的可能性。

这些来自成熟法治国家的制度经验，为我们大胆提出撤销基层人民法院、重构审级制度的改革方案，提供了坚实的理论支撑和可行的实践参照。

第三章：改革构想——撤销基层人民法院，重构三级终审制

基于前述对我国现行法院体系的深刻批判以及对德、日两国成功经验的借鉴，本报告提出一项根本性的司法改革方案：撤销现有的基层人民法院作为独立审级法院的设置，并在此基础上，构建一个全新的、以中级人民法院为一审重心的“三级终审”制度。

3.1 撤销基层人民法院的必要性与功能重构

“撤销”并非简单地将一个机构从组织序列中抹去，而是对其功能进行科学的分解、重组与下沉，以解决其固有的、无法通过内部改良来克服的结构性弊病。

撤销的必要性：

l 根除地方保护主义的土壤： 基层法院与县级行政区划的高度捆绑，是司法地方化的最主要载体。只有将其从现有的行政依附关系中彻底剥离，才能为法官独立、公正地行使审判权提供最根本的制度保障 [146][147]。

l 破解“案多人少”的结构性死结： 基层法院“一锅煮”的案件受理模式和行政化的内部管理，导致其运行效率低下，法官不堪重负。通过功能重组，可以将不同类型的案件导向不同的处理程序，实现真正的繁简分流 [148][149]。

l 提升司法队伍的整体素质： 将主要的审判力量集中于更高层级的法院，有利于形成人才高地，实行更严格的法官准入和晋升标准，从根本上提升初审案件的质量和权威性。

功能重构与下沉：

被撤销的基层人民法院所承担的司法功能，将通过以下方式被重新吸收和建构：

1.设立“地方法庭”（District Tribunal）或“巡回审判点”：在原基层法院所在地，设立隶属于中级人民法院的地方法庭。这些地方法庭不作为独立的审级，而是中级人民法院的派出机构，其性质类似于德国的区法院或日本的简易裁判所。

2.地方法庭的核心职能：

l 小额诉讼的快速处理： 专门审理有明确标的额上限（如50万元人民币以下）的民事案件。适用简易程序或小额诉讼程序，原则上实行一审终审，以实现“快立、快审、快结”，满足民众对高效解决日常纠纷的需求 [150][151][152]。

l 诉前调解与非诉讼纠纷解决（ADR）中心： 大力发展诉前调解功能，将其打造为区域性的多元化纠纷解决中心，引导大量纠纷在进入诉讼程序前得到化解。

l 轻微刑事案件的快速审理： 审理可能判处三年以下有期徒刑、拘役、管制或罚金的刑事案件，同样适用速裁程序。

l 执行功能： 承担部分简单的财产调查和强制执行工作。

3.人员配置：地方法庭的法官由中级人民法院统一任命和派驻，实行轮换制。同时可以配备一定数量的司法辅助人员，如法官助理、书记员、调解员等，他们不具备法官身份，但协助法官处理大量事务性工作。

通过这样的设计，原基层法院的便民功能得以保留和优化，而其作为独立审级所带来的种种弊端则被彻底根除。司法服务的“最后一公里”问题，通过更灵活、更专业的派出机构得到了解决。

3.2 新型“三级终审制”的制度设计

在撤销基层法院并重构其功能的基础上，一个全新的三级法院结构得以建立：

第一级（一审）：中级人民法院（作为主要的一审法院）

l 管辖范围：

l 除应由地方法庭管辖的小额、轻微案件外，所有普通民事、刑事和行政案件的一审，原则上均由中级人民法院受理 [153][154]。

l 一审重大、复杂、新类型以及涉外案件。

l 审判组织： 强制实行由三名以上法官组成的合议庭审理，确保一审的审判质量。对于特别重大或具有社会影响力的案件，可由资深法官组成七人合议庭。

l 目标定位： 将中级人民法院打造成事实认定的权威中心和法律适用的第一阵地。投入最优质的司法资源，力求使绝大多数案件在一审阶段就能做到“事实清楚、适用法律正确”，实现“一审定纷争”。法官的考核将更侧重于判决的质量、文书的说理性，而非单纯的结案数量。

第二级（二审）：高级人民法院（事实审与法律审的终审法院）

l 管辖范围：

l 对中级人民法院作出的一审判决、裁定不服，提起的上诉案件。

l 高级人民法院的二审是全面的审理，既审查事实认定问题，也审查法律适用问题。这是保障当事人权利的最后一道事实性防线。

l 审级终结性： 对于绝大多数案件而言，高级人民法院的二审判决即为终审判决。这将极大地增强二审判决的权威性和终局性，避免无休止的申诉和缠诉。

第三级（法律审）：最高人民法院（有限的、裁量性的法律终审法院）

l 核心功能转型： 最高人民法院将从繁重的个案审理中彻底解放出来，回归其作为国家最高审判机关的宪法定位：统一全国法律适用，发布司法解释，审理具有重大指导意义的标杆性案件 [155][156][157]。

l 管辖机制：

l 引入“上诉许可”（Leave to Appeal）制度。 对高级人民法院的终审判决，当事人并非当然有权上诉至最高人民法院。当事人必须首先向最高人民法院提出上诉申请。

l 严格的受理标准： 最高人民法院是否“许可”上诉，将依据极其严格的标准，主要包括：

l 各高级人民法院之间对同一法律问题存在相互冲突的判决（“同案不同判”）；

l 案件涉及的法律问题具有重大的、普遍的、原则性的意义，需要最高法院加以澄清；

l 高级人民法院的判决可能与最高人民法院此前的判例或司法解释相抵触；

l 案件涉及宪法性权利的重大争议。

l 纯粹的法律审： 一旦最高人民法院决定受理，其审理将严格限制在法律问题的范围内，不再对案件事实进行重新审查。其判决将成为具有约束力的判例，指导全国各级法院的审判工作。

通过这一制度设计，我们构建了一个结构清晰、功能互补的“三级”审判体系：地方法庭（准一级）负责“分流与消化”，中级人民法院负责“夯实基础”，高级人民法院负责“纠错与终结”，最高人民法院负责“引领与统一”。这是一种比现有四级体系远为科学、高效的司法资源配置模式。

第四章：改革的潜在挑战、法律障碍与应对策略

任何颠覆性的制度改革都必然伴随着巨大的挑战和阻力。提出“撤销基层人民法院，建立三级终审制”这一构想，必须正视其在法律、资源和实践层面可能遇到的困难，并预先设计应对之策。

4.1 宪法与法律层面的重大障碍

这是改革面临的最根本、最直接的障碍。

l 《宪法》规定： 我国《宪法》第一百三十一条规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”而第一百二十七条则明确规定了“最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院等专门人民法院”的法院体系。其中，“地方各级人民法院”在长期的法律实践和《人民法院组织法》中被解释和具体化为“基层人民法院、中级人民法院、高级人民法院”。因此，撤销基层人民法院这一“级别”，直接与现行宪法和法律的字面规定及解释相冲突 [158][159]。

l 《人民法院组织法》的制约： 现行《人民法院组织法》详细规定了四级法院的设置、职权和管辖范围。改革方案意味着需要对该法进行全面的、颠覆性的修订。

应对策略：

1.先行先试，以试点推动立法：改革不必一蹴而就，可以借鉴经济体制改革的成功经验，采取“先行试点”的策略。例如，选择1-2个省（或特定类型的区域，如自贸区、高新区）作为司法改革试验区，在获得全国人大常委会特别授权的前提下，暂停适用《人民法院组织法》的部分条款，在试点区域内推行新的三级法院体系。通过3-5年的试点，积累经验，检验制度设计的优劣，用实践成果来证明改革的必要性和可行性。

2.推动理论研究，凝聚修法共识：大力鼓励法学界、实务界就法院组织体系改革进行深入、开放的讨论。当改革的必要性成为社会共识，当改革方案经过充分的理论论证和实践检验后，再适时启动修改《人民法院组织法》乃至《宪法》相关条款的立法程序。立法应是改革成果的确认，而非改革的起点。

4.2 司法资源重新配置与能力建设的巨大挑战

将中级人民法院作为主要的一审法院，势必导致其案件受理量呈几何级数增长，现有的中院体系在人员、设施、预算上都将无法承受。

l 人员缺口： 全国数千个基层法院拥有数十万工作人员，包括大量法官。撤销基层法院后，如何对这支庞大的队伍进行分流、安置、转岗和再培训，是一个巨大的管理难题 [160][161]。

l 能力不匹配： 原基层法院的法官习惯于处理简单案件，能否迅速适应在中院审理重大复杂案件的要求，存在疑问。同时，中院法官数量激增后，如何保持精英化的审判水平，也是一个挑战。

l 财政压力： 建设大量标准化的“地方法庭”，升级中级人民法院的软硬件设施，以及对全体司法人员进行再培训，都需要巨大的财政投入。

应对策略：

1.人员的“大整合、大培训”：

l 择优遴选： 对原基层法院的员额法官进行严格的重新考核，选拔出业务能力强、经验丰富的法官，直接补充到中级人民法院担任一审法官。

l 转岗分流： 将部分不适宜继续担任审判工作的法官，或本人有此意愿的，转任为中院或地方法庭的司法辅助人员，如法官助理、调解员、司法行政官等。

l 系统培训： 启动国家层面的大规模司法人员轮训计划，对所有将在一审岗位工作的法官，进行为期半年到一年的强化培训，重点学习复杂案件的审判方法、法律文书的精细化写作以及新的证据规则等。

2.资源的“削峰填谷”：将原拨付给数千个基层法院的庞大财政经费、资产进行重新整合，集中投入到数量相对较少的中级人民法院和地方法庭的建设中。这并非单纯的增量投入，而更多是存量资源的优化配置。通过减少行政层级和行政人员，可以将更多资源投入到一线审判工作中。

4.3 保障司法便民与可及性的现实关切

撤销家门口的基层法院，最容易引发的质疑是“司法离群众远了”，老百姓打官司会不会更难、更贵？

应对策略：

1.大力建设“地方法庭”网络：新设立的“地方法庭”必须确保在地理分布上至少达到原基层法院的覆盖水平，甚至更为优化。这些法庭虽然隶属于中院，但物理上必须贴近社区、乡镇，成为老百姓“抬脚就到”的司法服务站。

2.强化信息技术应用：全面推行网上立案、在线庭审、电子送达等“智慧法院”建设。对于小额、简单的案件，当事人足不出户即可完成整个诉讼过程。技术的进步完全可以弥补甚至超越物理距离带来的不便。

3.完善司法救助与法律援助体系：对于经济困难的当事人，提供便捷的诉讼费减免缓交申请渠道，并确保法律援助律师能够在地方法庭和中级人民法院提供有效的法律服务，确保无人因经济原因而无法寻求司法救济。

结论：迈向科学、高效与公正的司法未来

本报告通过对中国现行四级法院体系的深入剖析，明确指出现行制度，特别是基层人民法院的设置，存在着深刻的、难以克服的非科学性。它不仅导致了司法资源的巨大浪费和审判效率的低下，更从制度上为司法地方化提供了土壤，严重影响了司法公信力的提升。

借鉴德国与日本等成熟法治国家的经验，我们看到，一个科学的法院体系必须具备清晰的审级功能划分、高效的案件分流机制、强大的初审能力以及超越地方利益的独立品格。基于此，本报告提出的“撤销基层人民法院，建立三级终审制”的改革构想，正是为了在中国语境下实现这些核心目标。

这一改革方案的核心逻辑在于：通过对司法体系进行结构性的“外科手术”，用功能重组的“地方法庭”取代作为独立审级的基层法院，从而为构建以中级人民法院为一审重心，高级人民法院为事实终审，最高人民法院为法律终审的新型三级体系创造前提。这个新体系，旨在将优质司法资源集中于一审，确保案件从起点就得到高质量的审理；旨在明确二审的终局性，有效减少诉累；旨在解放最高人民法院，使其能真正担当起统一法律适用的神圣职责。

诚然，如此深刻的变革必然会面临宪法法律的障碍、资源配置的阵痛以及社会观念的挑战。然而，我们必须认识到，一个国家的司法制度，如同高楼大厦的地基，其结构的科学与否，直接决定了法治大厦的稳固与长久。在全面推进依法治国、建设社会主义法治国家的今天，我们不能再满足于对现有框架的修修补补。唯有以巨大的政治勇气和周密的制度设计，对司法组织体系进行一次脱胎换骨的重塑，才能为实现“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”的庄严承诺，奠定最坚实的制度基础。

本报告所提出的构想，或许在今天看来仍显超前，但我们坚信，随着中国法治进程的不断深入，这必将成为未来司法改革无法回避的重大课题。现在开始思考、讨论和规划，正是我们作为研究者对这个时代应尽的责任。