// 杨某全与建水县临安镇人民政府乡政府二审行政判决书
云南省红河哈尼族彝族自治州中级人民法院
行政判决书
(2023)云25行终72号 当事人 上诉人(原审原告)杨某全。
被上诉人(原审被告)建水县临安镇人民政府。地址：建水县。
法定代表人赵某涛，职务：镇长。
出庭应诉负责人杨某甲，系副书记。
委托代理人丁某东。代理权限为特别授权代理。
原审第三人杨某明甲。
审理经过 上诉人杨某全因与被上诉人建水县临安镇人民政府(以下简称“临安镇政府”)、原审第三人杨某明甲行政登记一案，不服云南省建水县人民法院(2023)云2524行初5号行政判决，向本院提出上诉。本院于2023年8月7日立案后，依法组成合议庭于2023年8月31日公开开庭进行了审理，应参加诉讼的上诉人杨某全，被上诉人的出庭应诉负责人杨某甲及委托代理人丁某东，原审第三人杨某明甲到庭参加诉讼。案件审理过程中，因建水县人民法院于2023年10月16日裁定对杨某明甲与杨某全等人继承纠纷一案再审，本院于2023年10月17日中止本案审理。2024年1月29日，杨某明甲与杨某全等人继承纠纷再审一案审理终结，本院于2024年2月26日恢复本案审理。本案现已审理终结。
一审法院查明 一审法院经审理查明：建水县临安镇杨某庄村403号房屋系杨某和与孙某芬于1975年建盖。原告杨某全和第三人杨某明甲系杨某和与孙某芬之子。除杨某全、杨某明甲外，杨某和与孙某芬还生育有杨某华、杨某荣和杨某中(于2017年1月25日去世)、杨某英(于2023年2月3日去世)。
1999年12月24日，孙某芬留下遗嘱并在建水县公证处进行公证：“一、我与老伴杨某如(已病故)共有的坐落建水县陈官镇杨某庄村403号的三间四耳下八尺的一所土木结构房屋中属我的份额，在我归世后全部由我的二儿子杨某忠和三儿子杨某明乙共同继承，他人不得提出异议；二、我的后事由杨某忠和杨某明乙共同料理；三、本遗嘱实属我的真实意思表示，并无任何人胁迫；四、本遗嘱一式二份，一份由我收执，一份由建水县公证处保存。”立遗嘱人孙某芬向建水县公证处提交了一份《证明》，系原建水县陈官镇杨某庄办事处于1996年2月14日出具，内容为：“建水县陈官镇杨某庄办事处原老二队社员杨某和一户，原生产队于1962年批给建房子坐落坟样地正三间四耳下八尺，当时没有发给什么批房证明，东至大路，南至王孝林，西至生产队土地，北至王家＊户。”
2015年6月29日，杨某中(与杨某忠系同一人)与杨某明甲签订《并房协议》，约定杨某中将其享有的杨某庄村403号房屋份额以30060元并给杨某明甲(与杨某明乙系同一人)管理使用，杨某明甲夫妻、杨某中及其妻尚某珠签名确认，杨某中已于当日收到杨某明甲支付的并房款30060元。
2022年2月10日，杨某明甲向建水县临安镇杨某庄第五村民小组、杨某庄村民委员会申请农村宅基地以拆旧建盖新房。2022年2月16日，杨某明甲签署《农村宅基地使用承诺书》。2022年2月20日，杨某明甲与王某明签订《个人建房与四邻关系协议书》。2022年3月1日，建水县临安镇杨某庄村委会第五组村民小组召开审核宅基地会议对杨某明甲申请宅基地进行会议讨论，会议决议：“对提出申请宅基地的农户进行了讨论，应会人数11人，实到11人，同意11人，符合相关规定条件，会议讨论通过”。2022年3月9日，建水县临安镇杨某庄村委会第五组村民小组将杨某明甲的建房申请予以公示。2022年3月18日，因公示期间无人提出异议，杨某庄村委会第五组村民小组上报杨某庄村委会。2022年3月20日，杨某庄村民委员会审查通过后报送被告临安镇政府。后经建水县临安镇自然资源管理所依法核实该地块符合相关用地，建水县临安镇村镇建设规划办公室核实该地块符合村庄规划，建水县临安镇农村宅基地联审联管办公室认为情况属实，建水县临安镇农业综合服务中心认为情况属实，同意办理。2022年6月30日，被告临安镇政府依法向杨某明甲颁发了案涉《农村宅基地批准书》。2023年1月20日，杨某明甲经建水县临安镇村镇建设规划办公室取得《乡村规划许可证办理证明》，载明杨某明甲已按要求办理“建水县乡村规划许可证”相关手续。
本院查明 另查明一：杨某英、杨某华、杨某荣先后出嫁离开建水县临安镇杨某庄村403号老房屋，杨某中、杨某全另行建盖房屋先后离开该老房屋，杨某明甲的父母去世后，杨某明甲一家继续居住于该老房屋内。
另查明二：2023年1月，杨某明甲对坐落于建水县临安镇杨某庄村403号老房屋进行拆除欲重建的过程中，杨某全提出异议并进行阻拦，主张该老房屋系其与父母共同建盖，系家庭共有财产，其应享有三分之一份额，并主张其对父母的遗产的该老房屋享有继承份额。杨某明甲与杨某全对该老房屋的权属产生争议，经杨某庄村委会调解无果，杨某明甲诉至建水县人民法院。现杨某明甲已拆除建水县临安镇杨某庄村403号老房屋，并正在旧址处重新建盖房屋。
另查明三：杨某明甲与杨某全、杨某华、杨某荣、吴某琼、吴某兰、吴某喜、尚某珠、杨某凯、杨某乙继承纠纷一案，建水县人民法院于2023年2月2日立案。2023年3月31日，建水县人民法院作出(2023)云2524民初326号民事裁定书，认为杨某明甲已经拆除该房屋，故杨某明甲与杨某全之间的争议实质为对杨某庄村403号老房屋土地使用权的权属纠纷，不属于人民法院受理民事诉讼的范围，当事人可以向人民政府申请解决。根据法律规定驳回杨某明甲的起诉。现该民事裁定书已于2023年4月11日发生法律效力。其中经审理认定事实部分认定：“尚某珠系杨某中之妻、杨某凯、杨某乙系杨某中的子女”“吴某琼、吴某兰、吴某喜系杨某英的子女，杨某英婚姻状况为丧偶。”“杨某中之妻尚某珠、之子杨某凯、之女杨某乙均认可该并房协议，并当庭表示均不继承杨某中享有的房屋份额。2023年2月1日，杨某华、杨某荣和杨某英均各自向杨某明甲出具书面承诺书，自愿将坐落于建水县杨某庄村403号房屋中其继承份额无偿赠与杨某明甲。后杨某英去世，杨某华、杨某荣及杨某英的子女吴某琼、吴某兰、吴某喜均当庭表示不继承各自享有的房屋份额。”
一审法院认为 一审法院认为，根据《 中华人民共和国行政诉讼法》第 \l "tiao_6" 六条的规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”针对被告临安镇政府于2022年6月30日向第三人杨某明甲颁发的农宅字5325240112022120号《农村宅基地批准书》的行政行为是否合法问题，评判如下。
一、被告行政主体资格和权限是否适格的问题。
根据《 中华人民共和国土地管理法》第 \l "tiao_62" 六十二条第 \l "tiao_62_kuan_4" 四款之规定：“农村村民住宅用地，由乡(镇)人民政府审核批准”故被告临安镇政府具有行政主体资格和权限适格。
二、被告的行政行为程序是否合法的问题。
根据《 农业农村部、自然资源部关于规范农村宅基地审批管理的通知》的相关规定。本案中，第三人杨某明甲以户为单位向其所在的建水县临安镇杨某庄第五村民小组、杨某庄村民委员会提出宅基地书面申请。杨某庄第五村民小组收到申请后，提交了村民小组会议讨论，并将申请理由、拟用地位置和面积等情况在本小组范围内公示。公示期内，未有人提出异议。后杨某庄第五村民小组将第三人杨某明甲的宅基地申请上报杨某庄村民委员会。杨某庄村民委员会审查通过后，报送被告临安镇政府。后经建水县临安镇自然资源管理所依法核实该地块符合相关用地，建水县临安镇村镇建设规划办公室核实该地块符合村庄规划，建水县临安镇农村宅基地联审联管办公室认为情况属实，建水县临安镇农业综合服务中心认为情况属实，同意办理。2022年6月30日，被告临安镇政府依法向杨某明甲颁发了案涉《农村宅基地批准书》。以上程序符合《 农业农村部、自然资源部关于规范农村宅基地审批管理的通知》的相关规定，行政行为程序合法。
原告提起本案之诉，其主要理由为原告认为被告对第三人审批案涉《农村宅基地批准书》的行政行为侵犯了原告对于建水县临安镇杨某庄村403号房屋的继承权。根据前述被告的行政行为并没有不当之处，原告也没有在公示期内提出异议。并且原告在庭审中亦认可其在杨某庄村已经享有其自己的宅基地。故被告的行政行为没有侵犯原告的权利。对于原告杨某全主张其对该房屋享有的继承份额，应由杨某全通过民事诉讼另案处理。
对于原告杨某全主张第三人杨某明甲在建水五中旁另有宅基地的问题。根据(2012)建民初字第555号民事判决书载明，位于建水县临安镇陈官岔建水县第五中学路口旁的老石洞的地系承包经营土地，并非宅基地。根据证据亦不能证明该土地系已经审批过的宅基地。对其主张不予支持。
对于原告杨某全主张被告审批宅基地的行为侵犯了其约15平方米厨房的问题。首先案涉《农村宅基地批准书》批准的面积并不包含原告主张的厨房面积，其次原告亦未能提供其对该约15平方米厨房享有权属的有效证据。对其主张不予支持。
综上，被告临安镇政府于2022年6月30日向第三人杨某明甲颁发的农宅字5325240112022120号《农村宅基地批准书》的行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。依照《 中华人民共和国行政诉讼法》第 \l "tiao_69" 六十九条之规定，判决：驳回原告杨某全的诉讼请求。案件受理费50元，由原告杨某全负担。
二审上诉人诉称 宣判后，上诉人杨某全不服一审判决，上诉请求：一、撤销云南省建水县人民法院(2023)云2524行初5号行政判决，支持上诉人一审中的全部诉讼请求；二、一二审诉讼费由被上诉人承担。事实及理由：一、被上诉人作出的案涉行政行为主要证据不足，程序不合法。1.杨某明甲提交的《农村宅基地使用承诺书》是虚假承诺。杨某明甲存在将位于建水五中路口旁的老石洞承包地批准为宅基地并出租给案外人的情况。且上诉人杨某全与原审第三人杨某明甲对杨某庄403号老房一直存在争议，杨某全是该房屋的共有人，对杨某和的份额享有继承权，双方对杨某庄403号老房未进行分割，本身存在权属争议。2.杨某明甲提交的《单位(个人)建房与四邻关系协议书》是虚假材料。根据现场情况，涉案老房屋西至杨某全厨房，并非是杨某明甲棚房。3.临安镇杨某庄村委会第五村民小组的审核宅基地会议不合法。按照《 中华人民共和国村民委员会组织法》第 \l "tiao_22" 二十二条，杨某庄村委会第五村民小组有58户，在讨论案涉宅基地时，只有11人参会，未达到法律规定的本村年满18周岁人员的过半数或者本村三分之二以上户代表参加。且村民小组召开会议时，故意避开上诉人家。4.被上诉人未提交证据证明已经按照规定进行了不低于7日的公示。5.杨某庄村委会以及杨某庄村委会第五村民小组故意隐瞒了403号老房屋权属存在争议的事实。6.被上诉人对于403号老房屋权属是否存在争议以及杨某明甲提交的材料是否真实，均未尽到审查义务。二、杨某全享有的继承份额，通过民事诉讼另案处理无法实现。2023年2月，杨某明甲起诉杨某全等人继承纠纷一案，建水县人民法院于2023年3月31日作出(2023)云2524民初326号民事裁定书，认定杨某明甲与杨某全之间的纠纷实质上是土地使用权纠纷，不属于民事诉讼受案范围，故驳回了杨某明甲的起诉。杨某全再以民事诉讼维护权益，也将面临与杨某明甲民事诉讼的结果。而上诉人在本案起诉前也向建水县临安镇政府以及建水县自然资源局反映情况，均未果。因此，上诉人才诉至法院要求撤销案涉《农村宅基地批准书》。综上所述，请求二审法院支持上诉人的全部诉讼请求。
二审被上诉人辩称 被上诉人临安镇政府辩称，一、答辩人颁发本案所涉《农村宅基地批准书》证据充分，程序合法，应当维持。1.本案中出现的《农村宅基地使用承诺书》是杨保明单方个人真实意思的表示，但不是批准宅基地的必要条件。根据现有证据，未发现杨某明甲之前有相关职能部门的建房审批备案，确实具备一户一宅的申请条件，且在公示期间，没有任何人提出权属争议，杨某明甲的承诺并不存在虚假承诺的情况。上诉人的主张不能成立。2.本案中出现的四邻协议是真实的。四邻协议不是批准宅基地的必要程序，上诉人的主张于法无据。3.当事人不是村民代表，无权参加村民代表会议。杨某庄村委会第五村民小组审核宅基地的会议应到人数11人，实际参会人员11人，全票通过，会议决议合法有效。4.杨某庄第五村民小组关于本案宅基地申请建房情况公示是依法进行的，上诉人如有证据证明公示期低于7日，可以依证据提出主张，上诉人空口无凭，并不能证明公示期低于7日。5.杨某庄村委会与杨某庄第五村民小组在审核本案所涉宅基地过程中，签署四邻协议、召开村民代表会议、公示等，都是依法进行，不存在故意避开上诉人的事实。6.答辩人已经完全履行了自己的审查职责。答辩人颁发《农村宅基地批准书》给第三人时，第三人完全符合用地规定，公示期间也无任何异议，答辩人颁证行为证据充分，程序合法，不存在撤销的理由。二、上诉人的民事纠纷，不能成为撤销答辩人行政行为的理由。上诉人与第三人因杨某庄村403号房屋存在继承纠纷，但行政审批行为与民事纠纷是两回事，不能因上诉人的民事纠纷问题没有得到解决，就无理由主张撤销答辩人的行政行为。综上，一审判决事实清楚，程序合法，适用法律正确，请二审法院依法依事实驳回上诉，维持原判。
原审第三人杨某明甲辩称，其答辩意见与被上诉人临安镇政府意见一致。
二审中，各方当事人均无新证据提交。二审认定的事实除上诉人杨某全与原审第三人杨某明甲的父亲叫“杨某和”而非“杨某如”以外，其余事实与一审认定的事实一致。另查明，杨某明甲已经将建水县临安镇杨某庄村403号房屋拆除，并建盖了一栋两层的新房。杨某全与杨某明甲等人继承纠纷一案，建水县人民法院于2023年3月31日作出(2023)云2524民初326号民事裁定书，驳回杨某明甲的起诉。裁定生效后，建水县人民法院又于2023年10月16日作出(2023)云2524民监1号民事裁定，裁定对杨某全与杨某明甲等人继承纠纷一案进行再审。2023年12月13日，建水县人民法院作出(2023)云2524民再4号民事判决，判决“一、撤销建水县人民法院(2023)云2524民初326号民事裁定书；二、原建水县杨某庄村403号房屋由原审原告杨某明甲继承享有，由原审原告杨某明甲于判决生效十日内支付原审被告杨某全房屋折价补偿款14994元”。杨某全对建水县人民法院再审判决不服，向本院提起上诉，本院于2024年1月29日作出(2024)云25民再1号判决，驳回了杨某全的上诉，维持原判。
本案的争议焦点为：被上诉人作出的编号农宅字xxx号《农村宅基地批准书》是否合法？
本院认为 本院认为，《 中华人民共和国土地管理法》第 \l "tiao_62" 六十二条第 \l "tiao_62_kuan_4" 四款规定，农村村民住宅用地，由乡(镇)人民政府审核批准。故本案中，临安镇政府具有行政主体资格和权限。
杨某全与杨某明甲等人就建水县临安镇杨某庄村403号房屋继承纠纷一案，经过生效的民事判决确认该房屋由杨某明甲继承享有，并由杨某明甲向杨某全支付房屋折价补偿款。杨某全在涉案房屋的继承权已经通过房屋折价补偿款的方式实现，其在涉案房屋上不再享有权利。因此，临安镇政府向杨某明甲颁发案涉《农村宅基地批准书》的行为并未侵害杨某全的继承权，杨某全可据生效的民事判决向杨某明甲主张房屋折价款项。案涉《农村宅基地批准书》的取得先后经过了杨某明甲所在村小组讨论、公示以及向所在村委会、乡镇人民政府报批审核，颁发程序符合法律规定。
综上所述，上诉人杨某全的上诉理由不成立。一审法院认定事实基本清楚，适用法律正确，判决结果正确，应予以维持。依照《 中华人民共和国行政诉讼法》第 \l "tiao_89" 八十九条第 \l "tiao_89_kuan_1" 一款第 \l "tiao_89_kuan_1_xiang_1" (一)项之规定，判决如下：
裁判结果 驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人杨某全承担。
本判决为终审判决。
落款 审判长 薛 辉
审判员 高 健
审判员 刘淑平
二〇二四年二月二十七日
书记员 邹媛婷 本案法律依据 \l "tiao_6" 中华人民共和国行政诉讼法(2017修正) 第6条 \l "tiao_69" 中华人民共和国行政诉讼法(2017修正) 第69条 \l "tiao_89_kuan_1_xiang_1" 中华人民共和国行政诉讼法(2017修正) 第89条1款1项 \l "tiao_22" 中华人民共和国村民委员会组织法(2018修正) 第22条 \l "tiao_62_kuan_4" 中华人民共和国土地管理法(2019修正) 第62条4款 农业农村部、自然资源部关于规范农村宅基地审批管理的通知 同案由重要案例 重庆市高级人民法院发布10起2025年度行政审判典型案例之七：王某甲、王某乙诉某县民政局婚姻登记案——婚姻登记机关未对结婚合意履行审慎审查职责，登记行为属明显不当应予撤销 湖北省高级人民法院发布2025年度知识产权十大典型案例之六：湖北某公司与鄂州市鄂城区市场监督管理局、鄂州市鄂城区人民政府等行政登记纠纷案——通用名称作为在先字号权利的认定 最高人民检察院行政检察研究基地·对外经济贸易大学行政检察研究中心、中国法学会行政法学研究会联合发布2024年度十大行政检察典型案例之二：某开发办等诉江西省某市政府、某市自然资源和规划局土地登记行政赔偿检察监督案 重庆市高级人民法院发布2024年度行政审判十大典型案件之二：戴某朋诉某区规划和自然资源局、某区消防救援支队房屋所有权转移登记案——房屋登记完成后申请材料“确有错误”情形下的司法审查 王家琼与湖北省宜昌市伍家岗区人民政府未登记房屋认定案 检例第206号：某村委会诉黑龙江省某市不动产登记中心行政登记诉讼监督案 新疆维吾尔自治区高级人民法院、新疆维吾尔自治区市场监督管理局联合发布3起市场监管领域依法行政和实质化解争议典型案例之三：栗某诉米东区市监局工商登记案 最高人民检察院、中华全国妇女联合会联合发布6件维护农村妇女涉土地合法权益行政检察典型案例之一：支某兰诉山东省某市自然资源和规划局集体土地登记检察监督案 更多
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