海南省五指山市人民法院
行政判决书
(2025)琼9001行初20号
(2025)琼9001行初20号
原告：五指山市某某小区业主委员会，住所地海南省五指山市某某小区。
负责人：赵某民，该业委会主任。
委托诉讼代理人：周某，该业委会副主任。
被告：五指山市某某镇政府，住所地海南省五指山市。
法定代表人、出庭负责人：卢某，某某镇人民政府镇长。
委托诉讼代理人：蒋某肖，某某镇社会治理办公室主任。
委托诉讼代理人：林会豪，北京京师(海口)律师事务所律师。
被告：五指山市某某政府，住所地海南省五指山市。
法定代表人、出庭负责人：陈某某，五指山市市长。
委托诉讼代理人：牛某，五指山市某某局行政复议室工作人员。
委托诉讼代理人：朱奕彪， 海南法立信律师事务所律师。
原告五指山市某某小区业主委员会(以下简称山水绿业委会)不服被告五指山市某某镇政府(以下简称镇政府)于2025年4月21日作出的《关于不予备案告知书》，向被告五指山市某某政府(以下简称市政府)申请行政复议，市政府于2025年6月25日作出五府复决〔2025〕20号《行政复议决定书》(以下简称20号《行政复议决定书》)，山水绿业委会不服，于2025年7月23日向本院提起行政诉讼。本院于2025年7月23日立案后，于2025年7月30日向被告市政府、镇政府送达了起诉状副本及应诉通知书。
本院依法组成合议庭，于2025年10月22日公开开庭审理了本案。原告山水绿业委会的委托诉讼代理人周某、被告镇政府的法定代表人、出庭负责人卢某及其委托诉讼代理人蒋某肖、林会豪、市政府的法定代表人陈某某及其委托诉讼代理人朱奕彪、牛某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
镇政府于2025年4月21日作出的《关于不予备案告知书》，告知山水绿业委会“经我镇审查，山水绿世界第三届业主大会投票结果显示，参与投票户数1192户，户数参与率(已参与投票户数/小区总户数某100%)为60.42%；参与投票面积为101149.00㎡；面积参与率(已参与投票面积/小区总面积某100%)为60.21%。
因此，不符合《 民法典》第 二百七十八条第 三款事项，‘业主共同决定事项，应当由专有部分面积占比三分之二以上的业主且人数占比三分之二以上的业主参与表决’之规定。不符合备案条件，我镇决定不予备案”。山水绿业委会不服，向市政府申请行政复议。
市政府于2025年6月25日作出20号《行政复议决定书》，决定维持镇政府作出的《关于不予备案告知书》。
原告山水绿业委会向本院提出诉讼请求：1.请求法院依法判决撤销：被告五指山市某某镇政府于2025年4月21日对原告五指山市某某小区业主委员会作出的《关于不予备案告知书》；被告五指山市某某政府作出的五府复决(2025)20号行政复议决定书；2.请求法院依法判决被告为原告履行案涉备案职责；
3.请求法院依法判决本案诉讼费由被告承担。事实和理由：原告于2025年4月9日向五指山市某某镇政府书面提出了《关于山水绿世界业主委员会组成的备案报告》(业文字【2025】002号)，申请予以五指山山水绿世界第三届业主委员会备案；被告1五指山市某某镇政府在2025年4月21日作出了《关于不予备案告知书》，原告根据相关法规于2025年5月25日向五指山人民政府提起了行政复议；
被告2五指山市某某政府于2025年5月28日依法受理了行政复议，于2025年6月25日作出了五府复议【2025】20号行政复议决定书，维持被告1不予备案。一、被告作出不予备案决定的依据与事实不符。被告以山水绿世界小区业委会第三届业主大会投票参与率不符合《 民法典》第 二百七十八条第 三款规定“双三分之二参与表决”为由，认定备案条件不成就。
五指山市某某镇政府于2025年4月21日对原告五指山市某某小区业主委员会作出《关于不予备案告知书》；五指山市某某政府于2025年6月25日在五府复决(2025)20号行政复议决定书中维持《关于不予备案告知书》；原告不服特向贵院提起行政诉讼。
根据原告提交的《小区业主大会议事规则》(2020年1月通过并备案)，业主大会召开及决议通过的合法标准为：1.参与条件：专有部分面积及业主人数“双过半”(即过半数参与)；2.决议通过条件：一般事项(如选举业委会)需“双过半同意”；重大事项(如筹集维修资金)需“双三分之二同意”；
3.未参与表决处理规则：未参与业主的投票权数自动计入已表决的多数票。本次业主大会投票户数参与率为60.42％、面积参与率为60.21％，均超过议事规则规定的“双过半”要求，且未参与业主的投票权依规计入多数票，故选举程序及结果完全符合小区自治规则。二、被告适用法律错误，未遵循业主自治原则。
首先，关于《 民法典》与议事规则的时间效力问题。根据《 最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉时间效力的若干规定》第 三条：“ 民法典施行前的法律事实引起的民事纠纷案件，当时的法律、司法解释没有规定而 民法典有规定的，可以适用 民法典的规定，但是明显减损当事人合法权益、增加当事人法定义务或者背离当事人合理预期的除外”。原告《议事规则》制定于2020年1月，在2020年3月15日完成投票，在2020年3月27日完成备案公告。
故原告《议事规则》早于《 民法典》(2021年1月1日施行)实施。原告《议事规则》的程序合法性应以行为发生时有效的法律(原《 物权法》第 七十六条)及已备案的自治规则为准。原《 物权法》未强制要求“双三分之二参与表决”，仅规定决议事项需“双过半”或“双三分之二同意”。
而《 民法典》 278条的规定将参与表决增加至“双三分之二”，该规定增加了原告的法定义务，背离了原告代表的业主大会的合理预期，故在选举业委会时应该仍按照原告2020年经业主大会通过的《议事规则》实施。在投票期间登录投票系统平台未投票业主也应计算为参与表决投票人数，因此本次投票也符合《 民法典》 278条的规定将参与表决增加至“双三分之二”规定。其次，原告的组织形式是业主自治，自治规则的合法性：不论是根据《 中华人民共和国物权法》第 七十五条规定，还是根据《 民法典》第 278条的规定，均是允许业主自治的法律依据，两项法律对业主允许业主通过议事规则约定共同管理事项的具体程序相互承接。
本案中，原告2020年通过的《议事规则》是经业主大会合法表决通过并备案，内容未违反法律强制性规定，应作为审查备案的合法依据。被告直接援引《 民法典》否定自治规则，属于法律适用错误。最后，根据国务院法制办公室国(法秘函［2005］439号)对《关于<物业管理条例>第十六条的请示》的答复中明确书明：“备案”是一种告知，不具有行政许可的性质”，故被告在审查备案文件时只要文件内容不违法国家强制性法律规定就应该出具备案材料。
本案中原告提交的备案材料均合法有效，并经过业主大会有效投票通过，未有违法内容，故被告不予备案的行为违反相关法律规定，应依法予以更正。三、被告的决定损害业主合法权益。业主委员会经合法程序选举产生，被告拒不备案的行为导致业委会无法正常履职，严重影响小区共有事务管理，侵害全体业主的合法权益。
综上所述，恳请法院依法判令被告履行其法定的工作职责，为原告进行备案登记，支持原告诉讼请求。
被告镇政府辩称，一、答辩人作出的不予备案告知书认定事实清楚，证据确实充分，适用法律依据正确，应依法予以维持。1.根据《 民法典》第 二百七十八条“下列事项由业主共同决定：(一)制定和修改业主大会议事规则；(二)制定和修改管理规约；
(三)选举业主委员会或者更换业主委员会成员；(四)选聘和解聘物业服务企业或者其他管理人；(五)使用建筑物及其附属设施的维修资金；(六)筹集建筑物及其附属设施的维修资金；(七)改建、重建建筑物及其附属设施；
(八)改变共有部分的用途或者利用共有部分从事经营活动；(九)有关共有和共同管理权利的其他重大事项。业主共同决定事项，应当由专有部分面积占比三分之二以上的业主且人数占比三分之二以上的业主参与表决。
决定前款第六项至第八项规定的事项，应当经参与表决专有部分面积四分之三以上的业主且参与表决人数四分之三以上的业主同意。决定前款其他事项，应当经参与表决专有部分面积过半数的业主且参与表决人数过半数的业主同意。”之规定，根据山水绿世界第三届业主大会投票结果显示，参与投票户数1192户，户数参与率(已参与投票户数/小区总户数某100%)为60.42%；
参与投票面积为101149.00㎡；面积参与率(已参与投票面积/小区总面积某100%)为60.21%，因此，不满足《 民法典》第 二百七十八条关于参与投票表决比例的强制性规定。2.《 物业管理条例》、《 业主大会和业主委员会指导规则》赋予物业管理机关对于小区成立业主大会并选举产生业主委员会具有行政指导、监督职责，备案机关应尽到合理审慎的职责义务，对备案材料进行审查，并据此作出备案与否的决定。
因此答辩人在发现山水绿世界第三届业主大会参与投票表决权比例不满足《 民法典》第 二百七十八条关于参与投票表决比例的强制性规定的情形下，不符合备案条件，答辩人作出不予备案告知书的行为符合上述立法精神。因此，答辩人作出的不予备案告知书认定事实清楚，证据确实充分，适用法律依据正确，应依法予以维持。二、答辩人作出不予备案告知书程序合法。
答辩人在处理本次业主委员会换届选举备案申请过程中，严格遵循法定程序。在收到申请后，及时安排工作人员对选举相关材料进行审查，审查过程中充分尊重事实，以法律为准绳，不存在程序违法的情形。三、五指山市某某政府作出的行政复议决定书(五府复决【2025】20号)认定事实清楚，适用法律依据正确，应依法予以维持。
综上，答辩人作出的不予备案告知书认定事实清楚，证据确实充分，适用法律依据正确，程序合法，应依法予以维持。请求合议庭依法驳回被答辩人的诉讼请求，维护答辩人的合法权益。
被告市政府辩称，一、原告山水绿世界业委会提交的参与表决和表决比例均未达到“双三分之二”法定标准，被告五指山市某某镇政府(以下简称“被告镇政府”)作出《关于不予备案告知书》认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，被告市政府据此作出复议维持决定正确。《 中华人民共和国民法典》第 二百七十八条明确规定：业主共同决定事项，应当由专有部分面积占比三分之二以上的业主且人数占比三分之二以上的业主参与表决。本案中，根据在案证据《山水绿世界第三届业主大会投票表决结果统计报告》可以确认，原告山水绿世界业委会第三届业主大会的户数参与率为60.42%、面积参与率为60.21%，均未达到“双三分之二”法定标准。
国务院法制办国法秘函〔2005〕439号文虽然明确备案非行政许可，但被告镇政府作为备案机关仍需确保材料内容不违反法律强制性规定，也就是需要初步判断报送备案的材料是否符合备案的基本条件，确保其内容不违反现行法律法规的强制性规定，以维护法制统一实施。因此，原告山水绿世界业委会报送的参与表决和表决比例均未达到“双三分之二”法定标准，被告镇政府出具《关于不予备案告知书》正确。二、若《 业主大会和业主委员会指导规则》与《 中华人民共和国民法典》存在法律适用冲突问题的，冲突部分无效，应当适用《 中华人民共和国民法典》相关规定。
《 业主大会和业主委员会指导规则》(建房〔2009〕274号)目前虽现行有效，但其中与《 中华人民共和国民法典》规定不一致的条款，应以《 中华人民共和国民法典》为准。具体理由如下：第一，从法律效力层级来看。《 中华人民共和国民法典》是由全国人民代表大会制定的基本法律，在我国法律体系中处于较高的效力层级。
而《 业主大会和业主委员会指导规则》是由住房和城乡建设部制定的规范性文件，其效力层级低于《 中华人民共和国民法典》。根据《 中华人民共和国立法法》第 九十九条的规定，“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。行政法规的效力高于地方性法规、规章。
”因此，当两者规定不一致时，应当优先适用《 中华人民共和国民法典》。第二，从法律规定的具体内容来看。就本案争议焦点之一，即未投票的能否计入多数票问题。《 业主大会和业主委员会指导规则》中规定“未参与表决的业主，其投票权数是否可以计入已表决的多数票，由管理规约或者业主大会议事规则规定”。
然而，《 中华人民共和国民法典》第 二百七十八条明确规定了业主共同决定事项的参与表决比例和同意比例，是以实际参与表决的业主情况为依据，并未认可将未参与表决业主的投票权数计入已表决多数票的做法。在此情况下，应依据《 中华人民共和国民法典》的规定执行。这是因为《 中华人民共和国民法典》关于业主共同决定事项表决规则的规定，是对业主共同管理权利行使的基本规范，旨在保障业主共同决定事项的合法性、公正性和代表性，确保决策结果能够真实反映多数业主的意愿。
而允许通过管理规约或业主大会议事规则将未参与表决业主的投票权数计入已表决多数票，可能会导致决策结果无法真正体现多数实际参与表决业主的意志，与《 中华人民共和国民法典》的立法目的相悖。第三，《议事规则》虽然是意思自治，但不能与《 中华人民共和国民法典》第 二百七十八条的效力性强制性规定冲突，否则无效。意思自治原则在民事活动中固然重要，但必须在法律规定的框架内行使。
在业主共同管理事务领域，《 中华人民共和国民法典》已经对业主共同决定事项的范围、表决程序、表决比例等关键问题作出了明确且具体的规定，这些规定属于效力性强制性法律规范，旨在维护业主群体的整体利益和社会公共利益。当业主通过管理规约或业主大会议事规则等方式表达意思自治时，若与《 中华人民共和国民法典》的强制性规定不一致，则该部分约定因违反法律的强制性规定而无效。例如，若管理规约或业主大会议事规则规定业主共同决定事项的表决比例低于《 中华人民共和国民法典》第 二百七十八条规定的比例，那么该规定将无法得到法律的认可和支持。
因为这种低于法定比例的约定，可能使少数业主的意志凌驾于多数业主之上，损害多数业主的合法权益，破坏业主共同管理秩序的公平性和稳定性。第四，住建部作为《 业主大会和业主委员会指导规则》的制定机关，已明确表示若《 业主大会和业主委员会指导规则》与《 中华人民共和国民法典》存在法律适用冲突问题的，冲突部分无效，应当适用《 中华人民共和国民法典》相关规定。住建部2021年4月9日在政务咨询官网关于《 业主大会和业主委员会指导规则》第 二十六条第 二款未投票业主计入多数票的规定能否继续适用的问题，明确表示应当以《 中华人民共和国民法典》第 二百七十八条规定的业主参与表决和表决比例为准；
住建部2022年2月25日在政务咨询官网对于《 业主大会和业主委员会指导规则》的适用问题，明确表示与《 中华人民共和国民法典》不一致的，以《 中华人民共和国民法典》为准。第五，本案是在《 中华人民共和国民法典》实施后发生的纠纷，也应当适用《 中华人民共和国民法典》作为审查依据。原告山水绿世界业委会主张其《议事规则》(2020年制定)允许“双过半参与+未投票计入多数票”，按照其《议事规则》，未参与投票的业主票数计入多数票后，就符合《 中华人民共和国民法典》第 二百七十八条规定的“双三分之二”法定标准，但需要强调注意的是，该《议事规则》条款制定依据来源是《 业主大会和业主委员会指导规则》第 二十六条第 二款，无论《议事规则》还是《 业主大会和业主委员会指导规则》都是在《 中华人民共和国民法典》施行前制定的。
根据《 最高人民法院关于适用<民法典>时间效力的若干规定》第 二条：“ 民法典施行前的法律事实引起的民事纠纷，当时的法律、司法解释没有规定而 民法典有规定的，可以适用 民法典的规定，但明显减损当事人合法权益、增加当事人法定义务或背离合理预期的除外。”规定可以得知，《 中华人民共和国民法典》第 二百七十八条针对参与表决和表决比例比之前的法律法规提高了表决门槛，旨在防止少数业主操控决策，保护全体业主共同管理权，符合“更有利于保护民事主体权益”的情形，故不适用“除外”条款，对于本案的参与表决和表决比例的审查，应当适用《 中华人民共和国民法典》第 二百七十八条作为审查依据。
三、被告市政府作出的行政复议决定程序合法。2025年5月21日，原告山水绿世界业委会不服被告某某镇政府作出的《关于不予备案告知书》，向被告市政府提起行政复议。2025年5月28日，被告市政府作出五府行复受〔2025〕20号行政复议申请受理通知书，受理原告山水绿世界业委会的复议请求，并于当日送达给原告山水绿世界业委会代理人周红光签收。
2025年5月28日，被告市政府作出五府行复答〔2025］20号行政复议答复通知书通知被告镇政府在规定的时间内作出答复和举证，并于当日送达给被告镇政府签收。2025年6月17日，被告市政府行政复议工作人员牛某、赵维君通过电话方式进一步听取原告山水绿世界业委会代理人周某关于复议申请的补充意见。2025年6月25日，被告市政府认为被告镇政府作出的《关于不予备案告知书》事实清楚、证据充分、程序合法、法律适用正确，于是作出五府复决〔2025〕20号行政复议决定书决定：“维持被申请人五指山市某某镇政府于2025年4月21日作出的《关于不予备案告知书》”，并于当日送达给被告镇政府和原告山水绿世界业委会代理人周红光。
综合全案来看，被告市政府在收到原告山水绿世界业委会的行政复议申请后，严格按照《 中华人民共和国行政复议法》及相关法律法规规定的程序进行审查。依法向原告山水绿世界业委会、被告镇政府送达了相关法律文书，充分听取了各方当事人的陈述和意见，对案件事实和证据进行了全面、细致的审查核实。在法定期限内，依据查明的事实和相关法律法规，作出了维持被告镇政府不予备案决定的行政复议决定，并依法送达给各方当事人。
整个行政复议过程，严格遵循法定程序，保障了各方当事人的合法权益。综上所述，被告市政府作出的行政复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。原告山水绿世界业委会的诉讼请求缺乏事实和法律依据，恳请贵院依法驳回原告山水绿世界业委会的诉讼请求，维持被告市政府的行政复议决定。
被告镇政府向本院提交了以下证据：1.山水绿世界业主委员会组成的备案报告；2.山水绿世界第三届业主委员会第一次全体委员会议纪要；3.山水绿世界第三届业主大会投票表决投票结果报告；4.五指山市某某镇政府关于不予备案告知书；5.行政复议决定书(五府复决〔2025〕20号)。
被告市政府向本院提交了以下证据：1.行政复议申请书；2.行政复议申请受理通知书；3.行政复议申请受理通知书的送达回证；4.行政复议答复通知书；5.行政复议答复通知书的送达回证；6.听取复议申请人意见记录；7.牛某、赵维君于2025年6月17日听取周某意见的电话录音；8.行政复议决定书；9.行政复议决定书的送达回证；10.住建部政务咨询界面截图。
原告山水绿业委会提交了以下证据：1.关于山水绿世界业主委员会组成的备案报告；2.山水绿世界第三届业主委员会第三次全体会议纪要；3.山水绿世界第三界业主大会投票表决结果统计报告；4.五指山市某某镇政府关于不予备案告知书；5.五指山市某某政府行政复议决定书(五府复决【2025】20号)；6.山水绿世界业主大会议事规则(第三届业主大会表决稿)；当庭补充证据6.短信截图及证据7.2020年《山水绿世界业主大会议事规则》；庭后提交证据8.海南智慧管家小区服务平台截图。
本院依法调取了以下证据：《山水绿世界第三届业主大会投票表决-投票分户统计查询结果》《山水绿世界第三届业主大会投票表决(业委会选举)-投票结果明细》。
经庭审质证，各方当事人对真实性无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。对原告提交的证据3系原告单方制作，被告市政府对其真实性不认可，本院不予采纳。
经审理查明，案涉五指山市山水绿世界小区位于五指山市三月三大道四号，因业主委员会换届，于2025年3月4日通过手机短信将小区业主大会召开通知发送给业主，短信内容：“业主大会定于2025年3月19日至4月7日在‘海南智慧管家小区服务平台’召开。大会所有公示文件已在业委会公众号发布，点击查看：(此处为公示当天业委会公众号即时生成的链接)。敬请您积极参与大会表决。按相关法律，此通知为有效送达。若您未参与投票，您的票权则按小区《议事规则》规定计入多数意见。特此通知。业委会”。
2025年4月7日，原告通过海南智慧管家小区服务平台查询：已绑定户数为1503，已绑定面积为126591㎡，绑定户数比为76.18%，绑定面积比为75.36%。
2025年4月8日，海南智慧社区服务平台作出《山水绿世界第三届业主大会投票表决投票结果报告》载明：山水绿世界第三届业主大会投票表决微信平台投票于发布时间：2025-03-1909：00：00至2025-04-0718：00：00采用微信平台投票方式进行。本次投票核定总投票户数为1973户，总投票面积为167981.00㎡；微信平台投票情况汇总：参与投票户数为1192户，户数参与率(已参与投票户数/小区总户数某100%)为60.42%；参与投票面积为101149.00㎡，面积参与率(已参与投票面积/小区总面积某100%)为60.21%。
2025年4月8日，原告向被告镇政府申请备案，同时提交《关于山水绿世果业主委员会组成的备案报告》业文字(2025)002号，载明：经小区第三届业主委员会第一次全体委员会议选举，赵某民同志担任业委会主任职务，周某和段全麟同志担任副主任职务，王建新、王瑾、陈文新、牛广彦等同志担任委员。并将《山水绿世界第三届业主委员会第一次全体委员会议纪要》业纪字(2025)001号，作为附件提交。
2025年4月21日，被告镇政府作出《关于不予备案告知书》，载明：你委交来的《关于山水绿世界业主委员会组成的备案报告》、《山水绿世界第三届业主委员会第一次全体委员会会议纪要》《山水绿世界第三届业主大会投票表决投票结果报告》等材料经我镇审查，山水绿世界第三届业主大会投票结果显示，参与投票户数为1192户，户数参与率(已参与投票户数/小区总户数某100%)为60.42%；参与投票面积为101149.00㎡，面积参与率(已参与投票面积/小区总面积某100%)为60.21%。
因此，不符合《 民法典》第 二百七十八条第 三款事项，“业主共同决定事项，应当由专有部分面积占比三分之二以上的业主且人数占比三分之二以上的业主参与表决”之规定。不符合备案条件，我镇决定不予备案。原告对被告镇政府作出的《关于不予备案告知书》不服，于2025年5月21日向被告市政府申请行政复议。
2025年5月28日，被告市政府作出五府行复受〔2025〕20号行政复议申请受理通知书，受理原告山水绿业委会的复议请求，并于当日送达给原告山水绿业委会代理人周红光签收。2025年5月28日，被告市政府作出五府行复答〔2025］20号行政复议答复通知书通知被告镇政府在规定的时间内作出答复和举证，并于当日送达给被告镇政府签收。2025年6月17日，被告市政府行政复议工作人员牛某、赵维君通过电话方式进一步听取原告山水绿业委会代理人周某关于复议申请的补充意见。
2025年6月25日，被告市政府作出五府复决〔2025〕20号行政复议决定书决定：维持五指山市某某镇政府于2025年4月21日作出的《关于不予备案告知书》。并于当日送达给被告镇政府和原告山水绿业委会代理人周红光。
另查明，案涉山水绿小区2020年《山水绿世界业主大会议事规则》第十五条：制定和修改业主大会议事规则、制定和修改管理公约、选举业主委员会或者补选、更换业主委员会委员、决定物业管理的方式、选聘和解聘物业服务企业、有关共有和共同管理权利的其他重大事项，须经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意。未参与表决的业主，其投票权数计入已表决的多数票。第三十一条：本《议事规则》没有规定，但法律法规有规定的，从法律法规规定；本《议事规则》如有与法律法规相抵触的条款，该条款无效，但不影响其他条款的有效性。
2022年2月25日，中华人民共和国住房和城乡建设部回复：《 业主大会和业主委员会指导规则》现行有效，其中与《 中华人民共和国民法典》规定不一致的条款以《 中华人民共和国民法典》为准。
本院认为，根据《 中华人民共和国民法典》第 二百七十七条“业主可以设立业主大会，选举业主委员会。业主大会、业主委员会成立的具体条件和程序，依照法律、法规的规定。地方人民政府有关部门、居民委员会应当对设立业主大会和选举业主委员会给予指导和协助。
”《 物业管理条例》第 十六条第 一款“业主委员会应当自选举产生之日起30日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案。”《 海南经济特区物业管理条例》(2021修订)第 二十七条“业主委员会应当自选举产生之日起三十日内，持下列材料向所在地街道办事处、乡镇人民政府备案……”的规定，镇政府有对辖区内小区业委会进行行政备案的法定职责。镇政府在对业委会备案申请进行审查过程中，应当对业委会提交的备案材料的完备性和正确性进行审查。
根据《 中华人民共和国民法典》第 二百七十八条“下列事项由业主共同决定：(一)制定和修改业主大会议事规则；(二)制定和修改管理规约；(三)选举业主委员会或者更换业主委员会成员；(四)选聘和解聘物业服务企业或者其他管理人；
(五)使用建筑物及其附属设施的维修资金；(六)筹集建筑物及其附属设施的维修资金；(七)改建、重建建筑物及其附属设施；(八)改变共有部分的用途或者利用共有部分从事经营活动；(九)有关共有和共同管理权利的其他重大事项。
业主共同决定事项，应当由专有部分面积占比三分之二以上的业主且人数占比三分之二以上的业主参与表决。决定前款第六项至第八项规定的事项，应当经参与表决专有部分面积四分之三以上的业主且参与表决人数四分之三以上的业主同意。决定前款其他事项，应当经参与表决专有部分面积过半数的业主且参与表决人数过半数的业主同意”、《 海南经济特区物业管理条例》(2021修订)第 十三条下列事项由业主共同决定：(一)制定和修改业主大会议事规则和管理规约；
(二)选举业主委员会或者更换、罢免业主委员会成员；……业主共同决定事项，应当由专有部分面积占比三分之二以上的业主且人数占比三分之二以上的业主参与表决。……”的规定，选举业主委员会或者更换业主委员会成员应当由专有部分面积占比三分之二以上的业主且人数占比三分之二以上的业主参与表决是业主委员会选举活动合法有效的必要条件之一。
本案中，案涉山水绿小区总户数为1973户，总面积为167981.0㎡，故参与表决的占比三分之二以上的业主户数应为1316户、占比三分之二以上参与表决的面积应为111987.34㎡，而《山水绿世界第三届业主大会投票表决投票结果报告》载明，山水绿世界第三届业主大会投票结果显示，参与投票户数1192户，户数参与率(已参与投票户数/小区总户数某100%)为60.42%；参与投票面积为101149.00㎡，面积参与率(已参与投票面积/小区总面积某100%)为60.21%，均不足三分之二，未达到《 中华人民共和国民法典》第 二百七十八条所规定的标准，故镇政府作出不予备案的通知认定事实准确，适用法律正确。
原告申请行政复议，市政府履行了受理、调查、送达等程序，经调查后作出维持案涉《关于不予备案告知书》的被诉复议决定，符合法律规定。
关于原告山水绿业委会提出的应适用原《 中华人民共和国物权法》第 七十六条、《山水绿世界业主大会议事规则》(2020年)第十五条“未参与表决的业主，其投票权数计入已表决的多数票”的规定、投票期间登陆投票系统平台未投票业主也应计算参与表决投票人数、应遵循业主自治原则的意见。
本院认为，首先，根据《 最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉时间效力的若干规定》第 一条“ 民法典施行后的法律事实引起的民事纠纷案件，适用 民法典的规定。 民法典施行前的法律事实引起的民事纠纷案件，适用当时的法律、司法解释的规定，但是法律、司法解释另有规定的除外。 民法典施行前的法律事实持续至 民法典施行后，该法律事实引起的民事纠纷案件，适用 民法典的规定，但是法律、司法解释另有规定的除外。
”的规定，本案应适用 民法典的相关规定；其次，案涉海南智慧管家小区服务平台需业主绑定业主信息后，进入投票系统完成投票，即投票前需业主绑定个人信息方可操作，原告认为投票期间登陆投票系统平台未投票业主也应计算参与表决投票人数，登陆人数无法核实且登陆并非参与投票，同理，原告庭审中又主张绑定人数应计入参与表决投票人数，绑定人数仅具备参与投票资格，并未实际投票，故参与表决人数应以《山水绿世军第三届业主大会投票表决投票结果报告》载明的参与投票户数1192户为准；
第三，《 物业管理条例》第 十七条规定：管理规约应当对有关物业的使用、维护、管理，业主的共同利益，业主应当履行的义务，违反管理规约应当承担的责任等事项依法作出约定。管理规约应当尊重社会公德，不得违反法律、法规或者危害社会公共利益。管理规约对全体业主具有拘束力。
因此，管理规约在不违反法律的强制性规定，不违反公序良俗原则，不变更或排除区分所有权的本质的情况下，可以产生法律上的效力。以普通多数表决的方式选举业委会，是尊重小区业主自治活动的重要体现，《 物业管理条例》授权业主共同决定制定和修改业主大会议事规则，而议事规则应就业主大会的议事方式、表决程序以及业主委员会的组成和成员任期等事项作出约定，这些约定作为任意性规范，是小区业主共同合意的体现，但是其不能与法律、行政法规的强行性规定相抵触。《山水绿世界业主大会议事规则》(2020年)第十五条系依据《业主大会与业主委员会指导规则》第二十六条第二款“未参与表决的业主，其投票权数是否可以计入已表决的多数票，由管理规约或者业主大会议事规则规定”，《业主大会与业主委员会指导规则》虽现行有效，但其仅为部门规范性文件，效力远低于《 中华人民共和国民法典》，两者规定不一致的应以《 中华人民共和国民法典》规定为准，由专有部分面积占比三分之二以上的业主且人数占比三分之二以上的业主参与表决是《 中华人民共和国民法典》明确确定的标准，业主大会议事规则的相关条款也需在此基础上予以适用。
综上，山水绿业委会提出的上述证明参与投票人数、面积占比已达到法律规定的标准、选举程序合法有效的主张因违反法律规定，本院不予采纳。
同时应予指出，市政府有关部门、镇政府对案涉山水绿世界小区选举业主委员会等活动在负有监督职责的同时，也负有协助、指导等职责，市政府有关部门、镇政府应当指导、协助山水绿世界小区召开业主大会事宜，确保山水绿世界小区合法有效地召开业主大会，并顺利完成新一届业主委员会的选举等工作。
综上所述，原告山水绿业委会起诉撤销被告镇政府作出的《关于不予备案告知书》、被告市政府作出的五府复决(2025)20号行政复议决定书并要求被告镇政府为原告履行案涉备案职责的理由不能成立，本院不予支持。依照《 中华人民共和国行政诉讼法》第 六十九条规定，判决如下：
驳回原告五指山市某某小区业主委员会的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告五指山市某某小区业主委员会负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省第一中级人民法院。
审判长 万 芬
审判员 陈 萍
审判员 黎思慧
二〇二五年十二月二十五日
[核对位置]
法官助理陈思思
书记员李莹莹
附相关法律条文:
《 中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
(共印6份)
住房和城乡建设部关于印发《业主大会和业主委员会指导规则》的通知 第26条2款 中华人民共和国行政诉讼法(2017修正) 第69条 物业管理条例(2018修订) 第16条1款 物业管理条例(2018修订) 第17条 中华人民共和国民法典 第277条 中华人民共和国民法典 第278条3款 最高人民法院关于适用《中华人民共和国民法典》时间效力的若干规定 第1条 最高人民法院关于适用《中华人民共和国民法典》时间效力的若干规定 第2条 更多