建设项目环境影响审查批复是行政许可行为，生态环保部门作出行政许可前，未正确保障利害关系人申请听证权利，且行政许可依据的环境影响评价内容存在缺漏，构成证据不足、程序违法应予撤销的情形。因建设项目属于社会公共利益重大建设项目，撤销行政许可会给社会公共利益造成重大损害，可判决确认行政许可违法，同时判决责令生态环保部门采取程序和实体补救措施。
深圳市龙华新区可乐园小区第二届业主委员会诉深圳市生态环境局龙华管理局环境行政许可案 ——确认行政许可违法并采取补救措施的裁判方式
《 中华人民共和国行政许可法》
第四十七条：“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。”
《 中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条第一款第一项：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的……”
第七十六条：“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。”
案件索引
一审：深圳市盐田区人民法院（2018）粤0308行初1090号（2019年5月5日）
二审：深圳市中级人民法院 （2019）粤03行终1011号（2020年10月28日）
原告深圳市龙华新区可乐园小区第二届业主委员会（以下简称“可乐园业委会”）诉称：2017年12月19日，被告深圳市龙华区环境保护和水务局（以下简称“龙华环保局”）作出《建设项目环境影响审查批复》，批复同意第三人深圳市交通公用设施建设中心（以下简称“市交通建设中心”）提交的“深华快速路—福龙路立交工程（一期）”建设项目《建设项目环境影响报告表》，该批复行为违法。理由是：一、龙华环保局作出批复前未告知原告要求听证的权利。原告代表的可乐园全体居民所在可乐园小区位于地质灾害易发的环境敏感区内，大部分位于地质灾害危险性中等区域内（以C、D两栋尤甚），西北侧的挡土墙边坡经专业鉴定安全等级为二级，属于易发生滑坡、崩塌等恶劣地质灾害的环境敏感危险区域。
可乐园小区与该建设项目紧挨相邻，工程建设期、运营期间将有持续不断的剧烈振动，多方面利益受影响。深圳市市政设计研究院有限公司（以下简称“市政设计院”）编制的《建设项目环境影响报告表》，也已将可乐园小区作为重点环境影响评价对象予以关注。该建设项目给小区带来潜在地质灾害威胁，涉及可乐园小区全体居民的生命安全的群体性安全隐患。
因此，可乐园小区居民与该建设项目有着毋庸质疑的重大利益关系，龙华环保局应当在作出批复前告知申请听证的权利。二、龙华环保局作出批复没有根据《建设项目环境影响评价技术准则总纲》要求进行突出重点的审查。《建设项目环境影响报告表》没有根据城市区域振动测量方法国标GB10071对重型机器设备重型车辆等振动污染源发生源源强进行量化评估，特别是对可乐园小区全体业主反映最为强烈的地质灾害边坡以及紧邻的违章建筑进行振动环境影响的预测，明显缺失必要章节，龙华环保局未经充分审查作出的批复实体违法。
原告诉讼请求判决龙华环保局所作的批复违法并撤销该行政行为，重新作出合法行政行为。
被告龙华环保局辩称：一、龙华环保局依法行使建设项目环境影响评价审查批复职权，受理第三人市交通建设中心申请后，依据《 中华人民共和国行政许可法》第 三十一条、《 深圳经济特区建设项目环境保护条例》（2017年修订）第 十二条规定进行审查，申请材料符合规定。2017年11月7日，龙华环保局在官网进行了受理后公示，告知公众反映意见的联系方式，公示期为5个工作日。2017年12月12日，龙华环保局在官网上进行了审批前公示，公布了拟批准《建设项目环境影响报告表》的决定，并告知了申请人、利害关系人享有要求听证的权利，同时告知公众反映意见的方式和渠道。
鉴于公示期间并未收到意见或听证申请，龙华环保局于2017年12月19日批复同意，同日在官网进行审批后公示。二、龙华环保局作出批复具有事实和法律依据。该建设项目符合国家和地方环境准入要求、污染物排放符合总量控制要求、环境影响评价符合法定程序、环境影响评价结论为可行，依法应当批准。
第三人市交通建设中心申报的《建设项目环境影响报告表》“七、环境影响分析与评价”中“施工期环境影响分析”之“2.环境空气影响分析”“5.振动影响分析”部分及“噪声污染防治专题”部分，对可乐园小区可能的环境影响进行了分析和评价，并提出了相应的环境保护措施，不存在忽视小区居民合法权益的情形。考虑到对周围环境的重大影响，第三人市交通建设中心通过对该建设项目可能影响区域进行广泛的公众调查，征询公众意见，分别进行了三个阶段的公众参与，编制了公众参与报告，并就可乐园小区提出的异议进行了书面回复，明确告知可乐园小区业主针对噪音污染、通风和采光、生态环境影响、振动影响、安全隐患、施工期粉尘影响、施工噪音、振动带来的安全隐患等问题后续将采取的环境保护措施。原告的诉讼请求不成立，请求予以驳回。
第三人市交通建设中心陈述称，第三人作为建设单位，与项目环评单位市政设计院严格按照《 中华人民共和国环境保护法》等法律法规的规定开展该建设项目环评工作，依法进行了公众参与第一次公示、大气和噪声环境质量监测、第二次公示、张贴公告并发放环评问卷调查表、组织召开专家评审会，最后向龙华环保局申报审批。可乐园小区红线与立交工程红线紧邻，拟建桥梁与小区建筑物最近约15米。2016年以来，可乐园小区业主代表多次以环境影响及地质灾害为由到各级政府信访，各相关单位均接访并耐心沟通解释，小区所在大浪街道办已完成了小区西北侧挡墙治理方案，但小区代表不同意该方案，导致挡墙的安全隐患无法及时消除。
龙华环保局所作批复程序合法，没有违反 行政许可法等法律法规的规定，原告的诉讼请求不成立。
法院经审理查明：第三人市交通建设中心是建设项目“深华快速路—福龙路立交工程（一期）”的建设单位，委托市政设计院进行建设项目环境影响评价。市政设计院组织编制环境影响评价报告，于2016年7月18日在其网站发布《深华快速路——福龙路立交工程环境影响评价第二次公示》，公示后接到可乐园小区居民电话咨询。2016年7月21日，市政设计院赴可乐园小区与业主代表解释项目相关情况。
业主代表反映可乐园小区建筑结构质量不佳，目前多处出现裂缝，担心涉案项目的建设对小区房屋造成安全隐患，建议进行迁拆。2016年7月19日至8月30日期间，市交通建设中心以发放问卷调查及召开公众座谈会的方式进行公众调查，共发放调查问卷120份，收回有效个人调查问卷114份，其中有43人对建设项目持反对意见，均为可乐园小区住户，反对理由主要是噪声污染问题、高架桥影响小区通风和采光、汽车尾气对生态环境的影响、大货车震动对小区建筑物的影响、安全隐患及建设过程中粉尘、施工噪声、震动影响。
2016年8月16日，市交通建设中心作出《关于可乐园小区上访信件的回复》，对上述反对理由一一回复。对于原告关注的振动问题，市交通建设中心回复称，预测可以满足交通干线道路两侧昼间75dB，夜间72dB的要求，同时采取以下措施减轻道路振动对可乐园的影响：1.施工过程中，将确保各种市政管线的井盖不得高于道路路面，保持路面平整，可以有效避免汽车运行过程中轮胎擦碰井盖产生的瞬时高噪声和振动；2.加强对道路的维护，提高路面平整度，降低道路交通噪声和振动；
3.为减轻噪声和振动的影响，在可乐园路段实行交通管制措施，限制车辆行驶速度；非紧急公务状况下禁止车辆鸣笛。同时，施工期和运营期可对可乐园小区段进行震动监测，必要时采取有效防患措施，以确保对小区建筑没有影响。
针对振动带来的安全隐患，施工时桥梁工程桩基采取旋挖桩技术以减小噪声、震动和施工时间。根据预测，道路建成后运营期汽车带来振动对可乐园的最大振级为50.65dB，符合相关标准要求。
2017年11月7日，市交通建设中心向龙华环保局提交《建设项目环境影响审批申请表（土地开发类）》，并提交了《市交通运输委关于全市断头路打通计划的请示》《市政府常务会议纪要（六届七次）（之一）》《建设项目环境影响报告表》（完整版及公开版）等申请材料。《建设项目环境影响报告表》中，“三、环境质量状况”中的“3.声环境质量状况”部分，选取了具有代表性的敏感点可乐园小区等声环境质量现状进行监测，监测结果显示昼夜均达标；“三、环境质量状况”中的“环境保护目标”部分，将可乐园小区列为主要大气、声环境保护目标，其中列明可乐园小区“与道路的方位／高差＊”为“西侧／0～+10ｍ”，“距道路边界线／红线／中心线最近距离”为“与Ｎ匝道距离14.5ｍ／14.5ｍ／19.5ｍ”，“受体规模与性质”为居民小区楼，评价范围内共4栋，243户，约608人；
“五、建设项目工程分析”中的“施工期环境影响因子分析”部分，施工期主要污染源分析包含水污染物、大气污染物、噪声、振动（爆破振动、施工机械振动）、固体废物、生态影响。“运营期主要污染工序分析”包含废水、噪声、大气、固体废物；“七、环境影响分析与评价”部分，包含施工期及运行期环境影响分析与评价，施工期环境影响分析包含地表水环境影响分析、环境空气影响分析、声环境影响分析、振动影响分析、固体废物环境影响分析、生态环境影响分析，其中振动影响分析包含施工机械振动、爆破振动，振动影响分析认为施工场内的振动作业将会对该范围内的敏感点可乐园小区等造成影响，建议振动值较高的设备尽量避免夜间休息时段使用。
运行期环境影响分析与评价包含大气环境影响分析、声环境影响分析、水环境污染影响分析、固体废弃物影响分析。针对振动影响、噪声超标等问题，“八、环保措施及可行性分析”“九、建设项目应采取的防治措施及预期治理效果”以及“噪声污染防治专题”部分，提出了相应防治措施并分析预测了防治效果。
龙华环保局受理申请当日，在其官方网站进行为期5个工作日的受理公示，公告了《建设项目环境影响报告表》（公示版）以及公众反映意见的联系方式。2017年12月12日，龙华环保局在官方网站发布《环境保护科2017年12月12日环境影响报告表审批前公示》，公示载明“听证权利告知：依据《 中华人民共和国行政许可法》，自公示起5个工作日内申请人、利害关系人可对以下拟作出的建设项目环境影响评价文件批复决定以书面形式提出听证申请。”公示提供了28份环评文件名称和文档下载，其中第19份文档名称为“公示本1102.pdf”，最后还有一份“2017.12.12日环评-审批前公示”文档，打开文档可见建设项目清单包含深华快速路—福龙路立交工程（一期）建设项目。
由于无人提出听证申请，龙华环保局于2017年12月19日作出本案被诉的深龙华环批〔2017〕101081号《建设项目环境影响审查批复》，同意市交通建设中心建设该项目，同时对该项目要求如下：1.关于项目基本情况。项目主要包含立交主线深华快速路建设、福龙路与深华快速路连通的匝道工程建设。工程范围内主线深华快速路大致呈南北走向，设计主线长约546米，南起布龙路西南侧约130米，与规划的深华快速路对接，终点位于华荣路西侧约180米现状华达路上，与正在施工的深华路对接，项目永久占地约26.8万平方米。
主线采用城市快速路标准，设计车速80km／h。匝道建设总长约9467米，设计车速40km／h。工程内容包括道路工程、桥梁工程、隧道工程、给排水工程、电气工程、通信工程、照明工程、燃气工程、交通设施及绿化工程等。
2.项目施工期要求。对项目施工期生活污水须达到的标准、恶臭污染物及其他废气排放执行的标准、施工噪声执行的标准、城市建成区施工作业时间提出明确要求。要求施工中须采取有效的防治水土流失措施，施工结束后须采取恢复植被及其他措施，恢复或重建良性自然生态系统。
要求按照涉案项目环境影响报告表所提的各项环保措施逐项落实，确保区域环境质量达标。要求采取积极措施尽量减少施工扬尘，并严格落实扬尘治理措施。2017年12月19日，龙华环保局在官网进行为期60天的审批后公示，告知利害关系人提起行政复议及诉讼的权利及期限，并于2017年12月26日将批复送达给市交通建设中心。
诉讼中，因机构改革，深圳市生态环境局龙华管理局继续行使职权，被告名称变更为深圳市生态环境局龙华管理局。
深圳市盐田区人民法院于2019年5月5日作出（2018）粤0308行初1090号行政判决，驳回原告可乐园业委会的诉讼请求。宣判后，可乐园业委会提出上诉。深圳市中级人民法院于2020年10月28日作出 （2019）粤03行终1011号行政判决，以被诉行政许可行为程序违法、依据环评实体内容欠缺为由，改判：一、撤销广东省深圳市盐田区人民法院（2018）粤0308行初1090号行政判决；二、确认被上诉人深圳市生态环境局龙华管理局2017年12月19日作出深龙华环批〔2017〕101081号《建设项目环境影响审查批复》违法；三、被上诉人深圳市生态环境局龙华管理局应于本判决生效之日起60日内采取补救措施。
裁判理由
法院生效裁判认为：本案为行政许可争议，人民法院依法审查被上诉人深圳市生态环境局龙华管理局作出的环保行政许可行为的合法性。
被上诉人深圳市生态环境局龙华管理局对深华快速路—福龙路立交工程（一期）作出的涉案批复，属于依照《 中华人民共和国行政许可法》及环境保护、环境影响评价法律法规作出的行政许可行为，应当遵循相关法律法规规定的行政许可程序和环境影响评价要求。被上诉人已适用《 中华人民共和国行政许可法》规定，在发布的涉案项目环评文件审批前公示中告知了申请听证权利。上诉人可乐园业委会代表涉案项目敏感点可乐园小区业主，业主为建设项目利害关系人，因共同利益受到行政许可行为影响，具有应当受到保护的听证权利。
被上诉人进行环境行政许可听证程序，应当遵照部门规章《 环境保护行政许可听证暂行办法》的具体规定，依法保障利害关系人的听证权利。被上诉人未向上诉人直接告知申请听证的权利，在网站发布的审批前公示中，提供下载的附件文件名“公示本1102.pdf”，未能清楚正确显示建设项目环境影响评价文件名称，存在足以导致可乐园小区业主无法正常获知涉案项目环评文件的错误，以致可乐园小区业主未能依法行使申请听证的权利。被上诉人违反《 环境保护行政许可听证暂行办法》第 三十条关于先听证、后许可的程序次序规定，未实际履行听证程序，构成程序违法。
上诉人在建设项目环境影响评价阶段和诉讼阶段提出的主要实质意见是可乐园小区建筑质量存在隐患，建设项目环境影响评价文件缺乏对可乐园小区在项目建成后运营期受振动污染的评价，认为关系到可乐园小区建筑安全和人居环境。根据本案建设项目环境影响评价材料，市交通建设中心在《深华快速路—福龙路立交工程（一期）公众参与调查报告》的“对问卷调查公众意见的回复”部分说明了对大货车震动对小区建筑物的影响的反馈意见，称建成运营期汽车振动对可乐园小区的最大振级为50.65dB，表示将委托专业第三方检测机构对可乐园小区房屋进行专业检测，确保小区房屋质量安全。
但是，本案在案证据并无相关振动数值测定和房屋专业检测的证据。建设项目环境影响评价文件编制单位市政设计院在《建设项目环境影响报告表》第七部分对施工期振动污染进行了环境影响分析与评价，但未对运行期振动污染进行环境影响分析与评价；在第八部分提出了施工期振动污染防治措施和运营期振动防治措施，而运营期振动防治措施是否能够充分保障可乐园小区建筑安全和人居环境，缺乏运行期振动污染的环境影响分析评价以对照判断。
因此，本案建设项目环境影响评价文件对可乐园小区受运营期振动污染的评价存在缺陷。被上诉人对市交通建设中心提出的申请，作出同意批复的依据不足。
被上诉人对建设项目环境影响评价作出批复的行政许可行为违反听证程序、依据内容存在缺陷，本应予以撤销。但是，市交通建设中心提交的《市交通运输委关于全市断头路打通计划的请示》《市政府常务会议纪要（六届七次）（之一）》《市交通运输委关于印发<深圳市打通断头路行动计划（2015-2017）>的通知》等建设项目相关计划规划文件证实，“深华快速路—福龙路立交工程（一期）”建设项目属于社会公共利益重大建设项目。根据《 中华人民共和国行政诉讼法》第 七十四条第 一款第 一项规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的……”鉴于判决撤销被上诉人作出的批复，将导致建设项目继续迟延，对社会公共利益造成重大损害，故应依法确认批复违法。
根据《 中华人民共和国行政诉讼法》第 七十六条规定：“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。”被上诉人作出批复前未进行的听证程序，可以采取补救措施，依照《 环境保护行政许可听证暂行办法》补充听取上诉人的听证意见。
上诉人主要反映的建设项目运营期振动污染环境影响评价，可以由被上诉人依照《 中华人民共和国环境影响评价法》（2016年修订）相关规定，采取补充评价处理。
综上，上诉人的上诉理由成立，法院予以支持，但依法不予撤销涉案批复，而确认违法并责令采取补救措施。原审判决认定主要事实清楚，但适用法律有误，依法予以纠正。
案例注解
本案为环境行政许可争议，主要事实和法律问题是环保部门作出的行政许可行为是否依据充分、符合法定程序。二审判决认为环保部门未保障利害关系人听证权利构成程序违法、批复的环评文件缺少对运营期振动污染的评价构成依据不足，但鉴于建设项目属于社会公共利益重大建设项目，判决确认行政许可行为违法，责令环保部门60日内采取补救措施。